Монопольная ловушка, или Агония государственного управления наступит осенью?

21 мая 2007 года случилось небывалое не только в украинской, но и в европейской истории: несколько крупных муниципалитетов страны на один день приостановили выделение бюджетных средств в знак протеста против закона о государственных закупках, вступившего в силу всего двумя месяцами ранее (11 марта с.г.). Этот «бунт городов» оказался действительно беспрецедентным. Фактически местное самоуправление Украины заявило о невозможности выполнять свои обязательства перед гражданами. Не из-за отсутствия средств — из-за невозможности ими распорядиться.

Один шаг остается до момента, когда начнет «сыпаться» все государственное управление. К примеру, харьковский губернатор уже заявил, что до коллапса госзакупок осталось два месяца… И тогда распад страны станет реальной угрозой. Однако его причиной станут не излюбленные «страшилки» — вопросы языка или вступления в страны НАТО, а несовершенство закона, продукта деятельности законодателей, призванных представлять и защищать интересы государства, граждан и бизнеса.

Набат тревоги или всплеск эмоций?

Похоже, высшее руководство страны наконец-то осознало масштабы угрозы. Премьер-министр заговорил о «катастрофической ситуации» в сфере госзакупок, первый вице-премьер возглавил экстренное внесение изменений в действующий закон, а президент заявил, что «мы имеем закон не просто неэффективный, это закон, который криминализует наш деловой мир». Однако призыв Виктора Януковича утвердить новый закон, с таким драматизмом принимавшийся 19 июня в парла­менте, ушел в пустоту — по мнению президента, уж со 2 июня Верховная Рада точно является нелегитимной.

Одновременно В.Ющенко и представители его секретариата попытались переложить всю ответственность за происходящее на правящую коалицию. Что ж, вполне предсказуемое поведение украинских политиков перед выборами.

Поэтому, наверное, совсем не случайно упускается из виду то, что многие нынешние оппозиционеры тоже самым непосредственным образом причастны к созданию тендерной системы. И к функционированию обществен­ной организации — Тендер­ной палаты Украины, ситуацию с монополией которой в системе госзакупок президент, по словам зам­главы его секретариата Виктора Бондаря, считает недопустимой.

Определенные надежды на скорейшее урегулирование вопроса возникли 26 июня, когда президент с премьером «договорились провести внеочередное заседание Совета национальной безопасности и обороны для определения механизма проведения тендерных закупок на время до принятия соответствующего закона новым составом парламента». Но, судя по всему, чиновники окончательно не определились даже с датой проведения этого совещания.

4 июля первый заместитель главы президентского секретариата А.Шлапак сообщил, что «такой вопрос в одно из очередных заседаний (СНБОУ. — А.М.) планировалось поставить ориентировочно… на 17 августа». Однако в тот же день секретарь СНБО Иван Плющ заявил, что решение по изменению механизма тендерных закупок можно принять на заседании Совета до 13 июля и ввести его в действие указом президента.

Примечательно, что Алек­сандр Шлапак, со своей стороны, выразил сомнение в том, что решение СНБО на сегодняшний день может отменить закон Ук­раи­ны: «Я боюсь, что принятие такого указа, который выйдет по результатам заседания, привнесет только больше хаоса в систему государственных закупок».

Кроме того, г-н Шлапак счита­ет, что целесообразно было бы обнародовать тот проект закона, который разработан Минфином и внесен в парламент, чтобы все стороны могли его изучить, выска­зать свои замечания, провести дис­куссию. По его словам, документ не идеальный и не может приниматься в спешке, ибо это будет порождать новые проблемы.

Получается, что в секретариате президента не слишком торопятся «разруливать» госзакупочную проблему до выборов. Неужели для того, чтобы имелась «долгоиграющая» возможность дискредитировать политических оппонентов?

Но сколько можно не спешить, если ситуация в государст­ве действительно близка к катастрофической?

Суть проблемы

Чтобы объяснить всю серьезность происходящего и указать на реальные масштабы проблемы, сделаем небольшой экскурс в историю вопроса.

Итак, почему тендеры органов власти и госпредприятий находятся под постоянной угрозой срыва? Говоря языком экономистов — потому что транзакционные издержки на проведение или участие в тендерах стали невыносимо высокими как для заказчиков, так и для потенциальных участников. То есть заказчики не могут закупить необходимые им товары, работы или услуги из-за отсутствия предложения или же такая закупка сопровождается слишком дорогостоящими для них затратами человеческих, финансовых и временных ресурсов. С другой стороны, потенциальные участники молчаливо бойкотируют государственные тендеры.

Предпосылки для нынешней ситуации были заложены предыдущей редакцией закона о госзакупках, которая вступила в силу 17 марта 2006 года. Тогда на рынке госзакупок сформировалась своеобразная «монопольная ловушка». Чтобы провести тендер, заказчик обязан был разместить объявление о тендере и другую связанную информацию в информационном бюллетене союза общественных организаций «Тендерная палата Украины». Бюллетень отказывался это делать до тех пор, пока заказчик не разместит эту же информацию в информационной системе в сети Интернет.

Единственной информационной системой, соответствующей жестким требованиям закона, оказался веб-портал zakupivli.com, принадлежащий ООО «Европейское консалтинговое агентство». Вывод об этом уже 17 марта (прямо в день вступления закона в силу) опубликовала Тендерная палата, единственная организация, которая, согласно законодательным новшествам, получила тогда «право делать выводы по вопросам госзакупок». Такого права были лишены все органы исполнительной власти, включая Кабмин. Нужно подчеркнуть, что неразмещение тендерной информации в бюллетене и на веб-портале автоматически создает основания для отмены торгов.

Далее начиналось самое интересное. Агентство соглашалось разместить тендерное объявление только после заключения с заказчиком договора. Однако, как установил Антимонопольный комитет в своем решении от 20 июля 2006 года, согласно договору агентство «предоставляло услугу по обнародованию информации исключительно вместе с дополнительными услугами (консалтинговыми, юридическими, информационными)».

Плата за эти консалтинговые услуги перекладывалась на участников и победителя торгов, а заказчик брал на себя обязательство гарантировать, что последние действи­тельно осуществят оплату. В про­тивном случае проведение тендера оказывалось под реальной угрозой срыва. При этом взаимоотношения и расчеты между заказчиком, консультантами, участниками и информационной системой, как правило, определялись в тендерной документации, которую покупал участник (согласно ст.21, п.4 действующего закона). По сути, заказчик несет ответственность перед агентством, что участник торгов оплатит услуги третьей стороны (консультантов), что уже давно вызывает споры среди юристов.

Вот такая элегантная схема и продолжает действовать до сих пор, судя по откликам заказчиков, предпринимателей, публикациям в прессе. Еще в октябре прошлого года Служба безопасности Украины заявила, что потери бюджета в 2006 году составят около полумиллиарда гривен (см. письмо главы СБУ в №42 «ЗН» за 2006 год).

Расходы предпринимателей на участие в гостендерах стали зашкаливать за несколько тысяч гривен, что привело к массовому исходу с рынка госзакупок малого и среднего бизнеса. Так, согласно официальным данным Госкомстата, среднее количество участников в открытых торгах в 2006 году упало почти в два раза и составило два участника (3,6 в 2005-м и 3,9 — в 2004-м). То есть показатель оказался даже ниже своего аналога для торгов с ограниченным участием (2,2 в 2006 году, 2,8 — в 2005-м и 2,6 — в 2004-м)! Началась монополизация сегментов рынка госзакупок одной-двумя компаниями, провоцирующая неизбежный перерасход средств бюджета, органов самоуправления и госпредприятий.

В это же время начало расцветать тендерное рейдерство. Дело в том, что закон от 17 марта 2006 года разрешил обжаловать результаты тендеров не только их участникам, но и любому другому лицу. Жалоба «подвешивала» тендер на неопределенное время — просто, удобно и не нужно тратиться на дорогих юристов.

Напомним, что государственные предприятия, предприятия с долей государства более 50% также попали под действие закона. Кстати, по данным Счетной палаты, на конец июня прошлого года более 40% жалоб в адрес Спецкомиссии при Счетной палате, уполномоченной их рассматривать, поступило именно от ООО «Европейское консалтинговое агентство». Понятно, что многие заказчики — как среди органов власти, так и среди предприятий — были вынуждены соглашаться на любые условия, лишь бы разблокировать тендеры. Ибо, в отличие от «консультантов», именно они отвечают головой за проведение закупок…

Понимаем, что и у самих заказчиков рыльце частенько бывает в пуху: сфера госзакупок не зря прослыла ярчайшим олицетворением коррупции в Украине. Но можно ли коррупцию искоренять, не создавая предпосылок для паралича всей системы? Однозначный ответ — да, и для этого нет нужды изобретать национальный велосипед.

Для этого необходимо и достаточно, чтобы наша система государственных закупок отвечала (как и у любого полноценного государства) довольно простым и общеизвестным принципам: была рациональной, эффективной, прозрачной, недискриминационной и минимизирующей коррупцию. Лучшие примеры таких систем обеспечивают оптимальный баланс интересов трех больших групп — госслужащих и менеджеров госпредприятий, предпринимателей и граждан. Первые покупают товары, работы и услуги нужного качества по максимально низкой цене, не утопая в чрезмерно сложных бюрократических процедурах. Для вторых транзакционные издержки приемлемы, а процедуры отстаивания своих интересов доступны и эффективны. Тогда как граждане имеют свободный доступ к информации о том, каким образом государство тратит их налоги.

Выстрел вхолостую…

К осени прошлого года стало ясно, что система госзакупок Украины не отвечает ни одному из этих требований. Местные органы власти «забросали» своими жалобами центральные. Однако последние только разводили руками — весенние законодательные изменения фактически лишили исполнительную власть каких-либо реальных рычагов влияния на ситуацию, передав большинство из них ТПУ.

Антимонопольный комитет, получивший полномочия «свадебного генерала», бодро рапортовал о том, что «в Багдаде все спокойно», хоть «и есть некоторые недостатки». Правда, 20 июля он таки признал агентство монополистом, наложил на него штраф и начал защищать это решение в хозяйственном суде (разбирательство тянется до сих пор).

ТПУ яростно бичевала коррупционеров-чиновников и их «прихлебателей», публикуя изобличающие отчеты и радуя общественность цифрами экономии госсредств. Граждане вынуждены были верить ей на слово, поскольку бесплатный и эффективный доступ к информации о закупках власти по-прежнему отсутствовал.

Практически остались без вни­мания предостережения Всемирного банка, проекта Евро­пейского Союза СИГМА и Анти­коррупционной сети ОЭСР о том, что действующее законодательство загоняет госзакупки в тупик и отнюдь не способствует борьбе с коррупцией. Точнее, на них среагировала Тендерная палата, публичная реакция которой свелась к банальному: «Пусть не лезут в чужой монастырь со своим уставом!»

А между тем выход из нараставшего кризиса лежал на поверхности. Более того, его предлагали президенту, премьеру, спикеру и народным депутатам центральные ведомства, Счетная палата, КРУ, СБУ, не говоря уж о гражданских активистах и масс-медиа. Был разработан весьма достойный и соответствующий большинству мировых стандартов законопроект, который стараниями многих народных избранников так до сих пор и не увидел свет.

Что же является ключевыми компонентами «монопольной ловушки»? На наш взгляд, это:

— фактическая обязанность заказчиков размещать информацию на веб-портале частной компании;

— обязанность заказчиков размещать информацию в информационном бюллетене ТПУ;

— наличие у такого института, как Тендерная палата, функций, не свойственных общественным организациям;

— сведение до минимума полномочий органов исполнительной власти, а также возможность определять в тендерной документации взаимоотношения между участниками, заказчиками и консультантами.

Есть и еще один компонент, о котором часто забывают. Еще в 2002 году частные лица Ан­тон Яцен­ко и Владимир Вруб­левский зарегистрировали в Госдепартаменте интеллектуальной собственности права интеллектуальной собственности на такие произведения, как Тендерная документация на закупку работ, товаров, услуг, «Методика оценки тендерных предложений» и т.д. По оценкам руководителей органов власти и международных организаций, речь идет о том, что стандартные тендерные документы (содержание которых к тому же описывается в законе) стали объектом авторского права. Со всеми вытекающими отсюда последствиями, в частности, правом требовать вознаграждение за их использование заказчиками. Несколько лет назад центральным органам власти удалось опротестовать только выдачу патента «Способ проведения торгов».

В мировой практике такие стандарты бесплатно распространяются уполномоченными органами власти.

Последний и очень важный штрих: согласно официальным документам Минюста и Госкомстата, указанные частные лица и их родственники значились среди учредителей и руководителей ООО «Европейское консалтинговое агентство», «Центра тендерных процедур», других консалтинговых компаний, а также организаций — учредителей ТПУ. Речь идет о формировании «Сети» на рынке госзакупок, как говорится в упомянутом выше письме СБУ.

К осени прошлого года о необходимости что-то менять заговорил Александр Мороз. По его распоряжению была создана рабочая группа во главе с Василием Цушко. В эту группу вошли авторы закона от 17 марта, представители ТПУ и ряда ведомств. Согласованный законопроект рабочей группы несколько раз переносился с одного пленарного заседания на другое, а его текст «почему-то» не вывешивался на веб-портале Верховной Рады.

Кульминация наступила 1 декабря, когда этот законопроект был вынесен на заседание парламента (причем его текст появился на сервере буквально накануне) и с подачи г-на Цушко уже в ранге министра внутренних дел был молниеносно принят во всех чтениях и в целом — в нарушение регламентных норм.

Регионалы, КПУ, СПУ, БЮТ, НСНУ — практически все фракции отдали за него голоса. Однако справедливости ради все-таки стоит заметить, что среди «Нашей Украины» его поддержало меньшинство. Хотя позднее подписать этот закон президента призвали и Анатолий Кинах от имени УСПП, и Юрий Ехануров от имени Всеукраинской ассоциации работодателей, и Ксения Ляпина, первый вице-президент ТПУ и по совместительству известная защитница малого и среднего бизнеса. Об этом прилежно сообщала Тендерная палата на своем сайте…

Между тем новый закон, вступивший в силу 11 марта с.г., сохранил «монопольную ловушку» в целости и сохранности. Хуже — он ввел принципиально новые элементы, значение которых редко осознается наблюдателями даже сейчас. Если до 11 марта в «ловушку» автоматически попадали только заказчики, то теперь в ее власти очутились и потенциальные участники. Языком экономистов — контроль над «спросом» распространился и на «предложение».

В первую очередь это касается внедрения так называемого тематического каталога участников процедур закупок. Его издание было поручено Тендерной палате. Согласно закону, для участия в торгах предприниматель обязан предоставить заказчику справку о включении в этот каталог. В законе указывается, что эта норма вступает в силу с 1 сентября с.г. Однако уже вскоре после его вступления в силу выдача «консультантами» тендерной документации участникам стала зависеть от наличия справки-выписки из этого каталога.

Согласно сообщениям в масс-медиа, за включение в каталог взимается около 5 тыс. гривен, за выдачу справки — 500 гривен. Упоминаются также 700—800 гривен в месяц, которые участник должен перечислять на поддержание издания тематического каталога. Таким образом, простое желание поучаствовать в госторгах обходится бизнесу более чем в тысячу долларов, а ведь участнику еще нужно оплатить уже ставшие «традиционными» «услуги по заключению договора», оформлению тендерного обеспечения, самой тендерной документации и т.п.

Впрочем, кризис перерос в катастрофу отнюдь не только из-за каталога, а из-за всего комплекса негативных факторов. Цены на консалтинговые услуги возросли, ценовой порог, с которого включается режим закона (и «ловушки»), снизился. Как вам — выложить пять тысяч лишь за внесение в каталог для участия в торгах стоимостью 20 тысяч?! Кроме того, обязательное количество участников для открытых торгов выросло с двух до трех (при том что на конец 2006 года среднестатистический показатель был равен двум участникам), а единые тендерные комитеты были расформированы, что внезапно сделало заказчиками тысячи мелких распорядителей бюджетных средств (и резко расширило число жертв «монопольной ловушки»!)…

Что делать?

Что же предлагали народные избранники после голосования 1 декабря прошлого года, чтобы предотвратить коллапс госзакупок?

Если убрать законопроекты, лоббирующие интересы отраслей или сегментов рынка госзакупок, то инициативы народных депутатов четко разделяются на две группы. В первую входят те, которые расширяют возможности «монопольной ловушки», в частности ее контроль над участниками торгов, а также увеличивают размер монопольной ренты.

Яркие примеры — первоначальное содержание инициатив председателя наблюдательного совета ТПУ коммуниста А.Ткаченко (№3554) и законопроект еще одного первого вице-президента ТПУ — регионалки Людмилы Кириченко (№3554-6). В последнем предлагалось, например, ввести обязательное оформление обеспечения выполнения договора в специальном банке, у которого по уставу больше 50% операций составляло бы как раз предоставление таких обеспечений. Победитель торгов обязан был бы предоставлять такое обеспечение в полном объеме договора на закупку (эта сумма, естественно, замораживалась бы на счетах банка до завершения договора). Напрашивается вопрос: такой банк уже создан и зарегистрирован или идет всего лишь подбор кандидатуры для выполнения таких функций?

Также Людмила Кириченко предложила ввести обязательное обучение по вопросам госзакупок руководителей и должностных лиц участников. По всей видимости, это предполагало усиление контроля со стороны Тендерной палаты над выдачей соответствующих сертификатов. Согласно предложениям обоих народных избранников, именно палата должна вести реестр недобросовестных участников. Предлагалось также ввести несколько тематических каталогов участников, плата за внесение в которые, очевидно, была бы отдельной по каждому каталогу…

Вторая группа законопроектов нацелена на то, чтобы ослабить «монопольную ловушку». В нее входит и видоизмененный законопроект того же А.Ткаченко (№3554-д), который первому вице-премьеру Николаю Азарову пришлось буквально продавливать через парламент вопреки сопротивлению фракций СПУ и КПУ.

Одобренные ВР 19 июня послабления достигаются за счет:

— выведения из-под режима «ловушки» значительной части закупок госпредприятий (тендерный режим распространяется только на средства, прямо полученные из бюджета);

— отмены обязательного тендерного обеспечения;

— повышения закупочного «порога»;

— снижения с трех до двух количества тендерных предложений, необходимых для проведения торгов;

— введения бесплатной публикации тендерных документов.

Законопроект пресекает распространение контроля на участников торгов (устранение каталогов и реестра участников торгов), разблокирует участие в торгах коммунальных предприятий местного самоуправления, органов власти, усиливает влияние органов исполнительной власти в межведомственной комиссии (за счет сокращения представительства ТПУ и депутатов профильного комитета).

Вместе с тем принятый законопроект не устраняет «двоевластия» в системе госзакупок. ТПУ сохраняет право «предоставлять выводы по вопросам госзакупок», жалобам, а также относительно соблюдения процедур закупок. За палатой остается право требовать документы от заказчиков, участников, хотя последствия неподчинения этим требованиям уже не столь угрожающи.

Правда, ТПУ лишается такой «рейдерской» возможности, как приостановка распоряжений органов власти в области закупок путем простой отсылки копии искового заявления. Из числа тех, кто имеет право обжаловать закупки, вывели «дядю Васю с улицы». Список жалобщиков ограничили участниками торгов и ТПУ.

Заказчиков по-прежнему обязывают публиковать свои объявления в бюллетене ТПУ, частном специализированном издании (которое, кстати, было зарегистрировано еще в прошлом году структурами «Сети»), а также «в государственной или других информационных системах, соответствующих требованиям Закона». Правда, отныне редакции не имеют права выполнять функции органов власти и проверять документы при подаче объявления.

В целом проголосованный в парламенте законопроект может серьезно облегчить жизнь гос­предприятиям, ограничить тендерное «рейдерство» и вернуть какую-то часть предпринимателей на рынок госзакупок. Однако основные компоненты «ловушки» он оставляет в неприкосновенности, поэтому «консультанты» смогут и далее навязывать свои «дополнительные» услуги.

Между тем центральные органы исполнительной власти оказались поразительно бессильными в создании бесплатного государственного веб-портала. Как сообщило агентство ЛІГАБізнесІнформ, попытка АМКУ получить разрешение на закупку услуг по созданию такого веб-портала сначала была заблокирована в Межведомственной комиссии по госзакупкам. Против предоставления разрешения выступили пять членов комиссии: нардепы Александр Ткаченко (КПУ) и Михаил Мельничук (СПУ), а также представитель Счетной палаты Лариса Хабина, комитета ВР по вопросам финансов и банковской деятельности Владимир Ясинский и председатель правления ТПУ Владимир Лаба.

А потом и «Европейское консалтинговое агентство», как сообщает пресс-релиз Антимоно­польного комитета, отказало комитету в размещении соответствующей информации. Вследствие чего АМКУ возбудил очередное дело о злоупотреблении этой структурой монопольным положением.

Попытки Н.Азарова административным путем заставить ТПУ и агентство умерить свои аппетиты, похоже, тоже не увенчались успехом. Ничего не слышно об опротестовании патентов на тендерную документацию.

27 июня А.Мороз подписал законопроект № 3554-д, а 5 июля направил в адрес главы государства официальное письмо с просьбой «осуществить все необходимые действия, определенные для этого Конституцией Украины», для ускорения его вступления в силу.

Если же президент откажется подписывать закон, то, по мнению г-на Мороза, на основании части третьей ст. 94 Конституции он будет считаться одобренным президентом Украины и должен быть официально опубликован. Очередной повод для правовых коллизий?

Следует ли президенту ввести закон в действие своей подписью и на каком основании — вопрос открытый. Даже при самых оптимистичных раскладах новое правительство и новая коалиция не начнут полноценно работать ранее конца октября — начала ноября. А реально к рассмотрению закона в нынешнем году дело может и вообще не дойти...

Тем временем в закупочной среде стремительно нарастает недовольство высшим руководством страны. Звучат предложения признать ситуацию в сфере госзакупок чрезвычайной. Многие недоумевают — куда смотрят ГПУ, СБУ и МВД? Ведь поводов для коррупционных расследований не заметит только слепой!

Ставки действительно крайне высоки. И дело даже не в сумме убытков бюджета и доходов «Сети», хотя и они поражают воображение. Так, прошлой осенью глава КРУ оценил «цену вопроса» в 10% от объема рынка закупок. Приблизительно к этому же выводу пришла и Ассоциация городов и общин Украины.

Александр Ткаченко на парла­мен­т­ском заседании обнародовал такие показатели рынка: около 70 млрд. грн. — объем закупок органов власти и 120—150 млрд. — государственных предприятий… Похоже, министр обороны Анатолий Гриценко недооценил объем монопольной ренты, заявляя, что «из госбюджета несколько людей забирают 6 млрд. гривен». Но даже при такой оценке каждый день промедления будет стоить бюджету более 16 млн. гривен…

Впрочем, на кону гораздо большее — безопасность и состоятельность государства под названием «Украина».

Еще 25 апреля 1986 года никто в мире не мог предсказать, что на следующий день взорвется ЧАЭС — причем не из-за сбоев в технологии, а из-за «человеческого фактора». А ведь еще в прошлом году руководство той же ЧАЭС в открытом письме Верховной Раде предупреждало о дестабилизации своей работы из-за закона о госзакупках…

Желающим вывести госзакупки Украины из крутого пике следует помнить, что реальную угрозу распада государственного управления представляет не продолжающийся политический конфликт, суть которого сводится к перераспределению властных полномочий между различными институтами власти и властными группировками. В случае с госзакупками речь идет о фундаментальных основах любого современного государства, а именно — об ответственности перед обществом, перед гражданами за расходование их средств.

Если государство открыто — в лице высшего законодательного органа (и молчаливо — президента, центральных органов исполнительной власти) — отказывается от такой ответственности… Что ж, территория под названием «Украина» быстро превратится сначала де-факто в частную коррумпированную корпорацию, а потом — и де-юре…

Объективка «ЗН»:

Автор этого материала — Андрей Марусов — прославился тем, что за неполных три месяца 2006 года против него было подано в общей сложности 56 (!) исков о защите чести, достоинства и деловой репутации. Истцами являлись четыре лица – союз общественных организаций «Тендерная палата Украины», ООО «Европейское консалтинговое агентство», ООО «Центр тендерных процедур» и Владимир Врублевский.

По нашему мнению, этот случай можно рассматривать как пример использования формально легитимных юридических методов для давления на СМИ и ограничение свободы слова в Украине. Применительно к Андрею Марусову необходимость участия в массовых судебных разбирательствах фактически сделала невозможной полноценную журналистскую деятельность и, в частности, проведение дальнейших журналистских расследований.

Андрей МАРУСОВ

Коментарі

коментарів

Дата публікації: 7-07-2007 19:02 |  переглядів