Чи зупинять торги...

Ситуація, яка відбувається останні два роки на ринку державних закупівель, є абсурдною з точки зору здорового економічного глузду і становить пряму загрозу національній безпеці України. Недоліки положень Закону «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» вже досить вичерпно аналізувались і у пресі, і при підготовці рішень державної влади.

Позиція Президента Віктора Ющенка щодо цього законодавчого акту відома і незмінна. Глава держави повертав до Верховної Ради зі своїми зауваженнями зміни до нього, прийняті у грудні 2005 року. Тоді комуністично-олігархічному табору завдяки кон’юнктурним домовленостям з окремими депутатами від БЮТ вдалося подолати президентське вето. А подальші законодавчі ініціативи «антикризової» коаліції призвели до поглиблення існуючих проблем у сфері держзакупівель.

В якості аргументів на захист своєї позиції лобісти цього закону виголошували тези про захист державних інтересів, необхідність громадського контролю, сприяння розвитку конкуренції у сфері державних закупівель.

Вже пройшло досить часу, щоб підвести підсумки реалізації закону. І ці підсумки повністю засвідчують справедливість позиції Президента України щодо законопроекту, схваленого Верховною Радою без урахування його зауважень.

Згідно зі звітом Антимонопольного комітету, у першому півріччі 2007 року в Україні левова частка державних закупівель здійснювалася за процедурою з одним виконавцем та в ході торгів з обмеженою участю.

Загальна сума державних коштів, запланованих замовниками для придбання товарів, робіт і послуг, у першому півріччі склала 117,5 млрд грн. Але вже за перші шість місяців адміністративна колегія Антимонопольного комітету та Міжвідомча комісія з питань державних закупівель погодили застосування неконкурентних процедур на загальну суму 92,8 млрд грн. Як свідчать дані звіту, частина державних коштів, які пішли на оплату товарів, робіт і послуг, придбаних у одного виконавця, зросла у 3,5 рази порівняно з тим же періодом 2006 року.

Промовистою є структура погоджень. Наприклад, 74,2% погоджень з боку АМКУ видано НАК «Нафтогаз України», близько 7% припадає на «Дніпроенерго», «Центренерго» і «Західенерго». З боку Міжвідомчої комісії 50,8% погоджень видано ДП «Вугілля України», 17,8% – «Західенерго», «Центренерго», «Донбасенерго» і «Київенерго».

Висновок наступний – 80% погоджень (дозволів) стосується закупівель у нафтогазовій і вугільній галузях та електроенергетиці, і придбання за державні кошти в цих секторах економіки відбувається, в основному, в одного виконавця.

Швидше за все, такий порядок речей обґрунтовується специфікою галузей. Але це означає, що в паливно-енергетичному комплексі, де відбуваються найбільші за обсягами закупівлі за державні кошти, Закон «Про закупівлі» діє лише в окремих випадках, які не роблять погоди у галузі. Очевидно, цим і пояснюється його підтримка (чи відсутність опору) з боку надзвичайно потужних «паливно-енергетичних» лобістських груп у парламенті.

Після трагедій на вугільних шахтах експерти й офіційні особи не раз заявляли – однією з причин браку коштів на фінансування заходів безпеки є завищені ціни при закупівлі обладнання. Судячи з результатів, згаданий Закон не в змозі змінити ситуацію. В межах визначених ним процедур АМКУ і Міжвідомча комісія погоджують практично всі подання розпорядників коштів, відхиляючи хіба що кожне десяте. Порівняно з існуючим антимонопольним законодавством положення Закону не додають нових можливостей для створення конкурентного середовища у найбільших сегментах держзакупівель, забезпечення їх прозорості.

Отже, близько третини заявлених замовниками у 2007 році державних коштів використовується для закупівель за конкурентними процедурами. Варто також врахувати той факт, що зі сфери дії Закону виведені товари, роботи і послуги природних монополій, а також закупівлі спеціального призначення. Тобто для конкурентної боротьби виконавців доступна невелика частка державних закупівель на суму, що не перевищує 15% всіх коштів, спрямованих на придбання товарів, робіт і послуг для державних потреб. Це означає, що Закон України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» жодним чином не забезпечує досягнення проголошеної мети: створення конкурентного середовища у сфері державних закупівель, а також запобігання корупції у цій сфері, забезпечення прозорості процедур та досягнення оптимального і раціонального використання державних коштів.

Обмеженість застосування Закону його автори задумали компенсувати великою кількістю торгів на тому вузькому секторі, який залишився. Для цього були знижені пороги вартості для застосування процедур, і кількість торгів справді на третину зросла. З точки зору ефективності використання державних коштів, зростання прозорості і конкурентності державних закупівель ця цифра ні про що не свідчить. Але вона чітко демонструє зростання абсолютно неконкурентного ринку різного роду «консультативних послуг», який штучно сформований самим Законом «Про закупівлі».

Завдяки положенням цього Закону на ринку конкурентних державних закупівель в Україні уже два роки фактично існує монополіст – Тендерна палата (спілка громадських організацій) плюс пов’язані з нею різного роду приватні консультаційні структури. До того ж Закон надає Тендерній палаті у партнерстві з Міжвідомчою комісією достатньо засобів для припинення спроб цей монополізм подолати. Всі подібні спроби державних і недержавних структур закінчилися у 2007 році безрезультатно.

За різними оцінками, послуги, що надаються цими монопольними структурами, можуть коштувати до 10% вартості самої закупівлі. Сумарна вартість усіх договорів, укладених у результаті відкритих торгів зі зменшенням ціни, у першому півріччі 2007 року склала 33,8 млрд грн (дані звіту АМКУ). Отже, обсяг ринку монопольно наданих консультативних послуг може сягати 6 млрд грн на рік.

За опитуванням представників тендерних комітетів (проводилося Бюро статистичного аналізу Інституту соціології НАН України, Асоціацією агентств регіонального розвитку і асоціацією «Поділля Перший» в серпні 2007 р.) самі лише замовники (органи влади) були змушені сплачувати від 3,5 до 8 тис. грн за кожну тендерну процедуру. Ще близько тисячі коштує освіта кожного члена тендерного комітету. Все це – бюджетні кошти.

Але найбільша проблема для замовників навіть не в цьому. За цим же опитуванням, в середньому процедура тендеру тривала від 57 до 103 днів. А максимальна названа тривалість – 270 (!) днів. Чи є доцільним і взагалі нормальним, коли тендер на закупівлю життєво важливих ліків чи шкільних сніданків триває кілька місяців? Ці дні – це час втрачених можливостей, який для держбюджету і державних підприємств коштує не один мільярд гривень.

По-справжньому тендерна монополія демонструє свій апетит на постачальниках – учасниках процедур закупівлі.

Спеціалісти Національного інституту стратегічних досліджень проаналізували витрати учасників відкритих торгів – така процедура відбувається при 98% закупівель. Якщо вартість закупівлі складає 150 тис. грн, то в ході її здійснення кожен учасник торгів має сплатити близько 23 тис. грн.

З них 1300 грн – вартість тендерної документації (залежить від вартості закупівлі та визначається приватною структурою – Європейським консалтинговим агентством). Ще 12375 грн – це плата за внесення до тематичного каталогу учасників процедур і перебування в ньому. До цього додайте ще 500 грн за витяг з названого каталогу при кожній участі в торгах. Далі, 5% вартості закупівлі (тобто в нашому випадку – 7500 грн) становить тендерне забезпечення. Ще принаймі 2000 грн буде коштувати отримання найрізноманітніших довідок для подання тендерної пропозиції. Нарешті, переможець процедури додатково має заплатити близько 3200 грн за укладання договору (сплачується на рахунок Європейського консалтингового агентства). І підприємству, яке програло тендер, суттєва частина цих коштів не повертається.

Ці цифри аналогічні тим, які вже не раз наводились у заявах і публікаціях. Вони мають виразний політичний вимір.

По-перше, внаслідок дії Закону відбуваються значні додаткові витрати державних коштів. Економічні закони невблаганні – все виплачене палатам і агентствам переможець тендеру так чи інакше компенсує собі за рахунок коштів, якими оплачується державна закупівля.

По-друге, монопольне становище Тендерної палати, яка є лише громадською організацією, дозволяє їй у партнерстві з Міжвідомчою комісією в ручному режимі, без жодного контролю з боку державних органів, спрямовувати, переорієнтовувати і гальмувати значні потоки державних коштів.

По-третє, через значні витрати, які учасник торгів має понести при участі в тендерних процедурах, від державних закупівель відрізається малий і середній бізнес.

Зайве нагадувати, що такого роду наслідки реалізації Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» вступають у повну суперечність з визначеними ним же метою та принципами державних закупівель.

Про неприйнятність ключових положень Закону у його нинішньому вигляді говорить громадянське суспільство голосом спілок малого і середнього бізнесу, заявами Асоціації міст і територіальних громад України.

Відмінити його найодіозніші положення вимагають мери міст і глави держадміністрацій. Від цього залежить нормальна життєдіяльність в областях, районах і містах України.

Непрозорість і неефективність механізмів, що регулюють сектор державних закупівель, стає реальною перешкодою для зусиль України інтегруватися до світової економіки. Про це говорить і Світовий банк, і авторитетні міжнародні організації. У протоколі про вступ до Світової організації торгівлі (пункт 358) Україна висловила готовність протягом року після вступу стати стороною Угоди про державні закупівлі СОТ. Для цього чинний закон необхідно докорінно переглянути.

Більше того, недоліки у системі закупівель за державні кошти почали реально створювати загрозу економічній безпеці держави.

Це вже давно зафіксовано Службою безпеки України (лист від 25.10.06 р. № 8/1-42779): «Проведений СБУ моніторинг ситуації у регіонах дає підстави стверджувати про критичний стан функціонування системи державних закупівель, що виявляється у дестабілізації виробничого процесу державних підприємств, зриві виконання цільових програм та створенні передумов до виникнення надзвичайних подій у життєво важливих сферах економіки».

На усунення загроз національній безпеці, підвищення ефективності системи державного управління у цій сфері спрямоване рішення Ради національної безпеки і оборони України, введене в дію указом Президента № 642 від 12.07.2007 р. Цим рішенням Уряду було доручено підготувати законопроект про внесення відповідних змін до Закону України «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти».

Президент України Віктор Ющенко неодноразово висловлював свою позицію – новий закон необхідний. Можливо, комусь позиція Глави держави здавалася недостатньо радикальною. Проте на зустрічі з підприємцями Президент засвідчив свою готовність підтримати рішучі зміни – аж до ліквідації Тендерної палати. На нараді з головами держадміністрацій 7 лютого Віктор Ющенко ще раз підтвердив готовність підписати прозорий та узгоджений закон про держзакупівлі після його ухвалення в парламенті.

Тепер м’яч на полі Кабінету Міністрів і демократичної коаліції.

Зрозуміло, що зацікавлені в збереженні статус-кво особи і групи залишилися достатньо впливовими і в нинішньому складі парламенту. Зрозуміло, що сподіватися на реальну підтримку опозиції в цьому питанні не варто – в останній час вона надто часто слідує принципу «чим гірше, тим краще». Тому доля змін у сфері держзакупівель тепер цілком залежить від політичної волі Кабміну і єдності демократичної коаліції.

Зобов’язання переглянути Закон «Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти» знаходимо у коаліційній угоді – відповідний законопроект визначений у якості першочергових. В урядовій програмі «Український прорив: для людей, а не політиків» реформування сектору державних закупівель також заявлено одним із пріоритетів державної економічної політики.

Проте Прем’єр-міністром Юлією Тимошенко досі не внесений відповідний урядовий законопроект до Верховної Ради. Нечітка позиція Прем’єр-міністра дезорієнтує міністерства, контролюючі органи і всю систему виконавчої влади. Натомість множиться кількість законопроектів, поданих депутатами від коаліційних фракцій. Такого роду парламентська технологія давно використовується з метою провалити внесення змін до закону. Ознаки її використання дають підстави для тверджень про відсутність у коаліції єдиної позиції і бажання реально змінити ситуацію.

Від того, чи стане лідер БЮТу поруч з Президентом у цьому далеко не другорядному питанні, залежить не лише майбутнє ринку державних закупівель. Якщо цей справді реформаторський крок не буде використаний, значить країна є свідком початку чергової виборчої кампанії, в ході якої інтереси модернізації країни приносяться в жертву закулісним домовленостям і неперебірливому пошуку підтримки.

Якщо ж союзники по коаліції продовжать політику непростих, але прозорих і чесних політичних рішень, демократична коаліція вийде з цього випробування тільки сильнішою. Тоді після першого кроку будуть наступні, і Україна не буде втрачати час. Дуже хотілося б, що це було саме так.

Юрій РУБАН, директор Національного інституту стратегічних досліджень, Харьковское Интернет — обозрение «Главное»