Мартін Райзер: «Україна має вирішити — чи хоче вона рухатися до міжнародних стандартів державних закупівель?»

Вступ України до СОТ і переговори з ЄС про створення зони вільної торгівлі втягують у вирішення затяжної кризи держзакупівель міжнародних гравців. Криза і пов’язані з нею скандали перестають бути справою містечкових «розбірок». Зростає імовірність висвітлення цих проблем у провідних світових ЗМІ — із неминучими втратами для іміджу України, керівників держави та політиків…

Нещодавно представництво Світового банку в Україні направило прем’єр-міністру Юлії Тимошенко чергового листа — цього разу з оцінкою законопроекту про держзакупівлі, прийнятого ВР у першому читанні, а також із рекомендаціями щодо розвитку системи держзакупівель в Україні. З 2004 року такі листи й оцінки українська влада ігнорувала. Хоча фахівці СБ били на сполох з приводу руйнівних наслідків змін до закону про держзакупівлі. Якою буде доля нинішніх рекомендацій? Чи є в українських політиків воля до позитивних кроків? Питання поки що відкриті...

В ексклюзивному інтерв’ю «ДТ» Мартін РАЙЗЕР, директор Світового банку по Україні, Білорусі та Молдові, і Ганна ВЕЛОГУРСЬКА, старший фахівець із питань закупівель (регіон Європи та Центральної Азії), подали своє бачення перспектив розвитку системи держзакупівель в Україні, переваг та недоліків законопроекту, наслідків вступу до СОТ. Слід зазначити, що розмова відбулася до того, як стало відомо про ініціативу Кабміну — ГоловКРУ щодо чергового «переділу» у держзакупівельній сфері (див. «ДТ» за 16 серпня ц.р.).

— Політичні скандали навколо державних закупівель в Україні дещо затьмарили значення цієї системи для сучасної держави. Як би ви оцінили її важливість?

М.Р. — Одна з ключових функцій будь-якої держави полягає в ефективному витрачанні податків. Під цим також розуміють її (держави) відповідальність перед громадянами за витрачання їхніх коштів.

Більшість держав виділяють значні суми зібраних податків на зарплату і соціальні виплати. Однак водночас держави є дуже важливими економічними гравцями, бо закуповують роботи, товари та послуги для виконання своїх зобов’язань. Система державних закупівель покликана гарантувати, що держава закуповує товари та послуги високої якості та за конкурентними цінами. Якщо цього не відбувається, платники податків платять більше чи одержують від держави менше в рахунок уже сплачених податків.

— Як оцінював банк розвиток системи держзакупівель України з 2000 року?

Г.В. — Перший закон, від 2000 року, базувався на нормах UNCITRAL (United Nations Commission on International Trade Law — Комісія ООН з права міжнародної торгівлі. — А.М.). Він не був досконалим, але був прийнятним. У 2001 році банк провів першу оцінку системи держзакупівель в Україні й оприлюднив відповідну доповідь із рекомендаціями. У 2002—2003 роках до закону було внесено невеличкі зміни. Групам інтересів удалося ввести винятки для певних закупівель.

У цей час банк розгортає програми в рамках позик на політику розвитку (Development Policy Loans, DPL). Одним із умов надання DPL було внесення змін до закону про держзакупівлі. Ми припускали, що ці зміни розроблятиме Міністерство економіки разом із нашими експертами. Та й шанси на прийняття змін були непоганими.

Зміни були ухвалені в листопаді та грудні 2004 року, але вони не були підготовлені Мінекономіки. Їх запропонували народні депутати в сесійному залі. Ці зміни спотворили всю систему держзакупівель. Банк рекомендував їх не приймати. Президент Леонід Кучма наклав на закон своє вето. Іронія історії: це вето Верховна Рада подолала в розпал третього туру президентських виборів 2004 року.

За нашими спостереженнями, внаслідок змін 2004—2007 років закон обдумано та усвідомлено почали «відводити» від міжнародних норм.

М.Р. — Банк регулярно порушував питання про приведення української системи держзакупівель у відповідність із міжнародними стандартами. Та сьогодні ми підійшли до того моменту, коли самій Україні необхідно зробити крок вперед у сфері держзакупівель. Не тому, що Світовий банк та інші міжнародні фінансові інститути й донори цього хочуть. А тому, що держава втрачає чимало бюджетних ресурсів.

Система держзакупівель стала симво­лом відсутності прозорості. І якщо уряд публічно заявляє, що він за прозорість, європейську інтеграцію, проти корупції, то реформування держзакупівель було б найкращим підтвердженням цих заяв.

Звичайно, уряду складно здобути підтримку з цього питання в парламенті. Однак ми всіляко вітаємо зусилля з формування такої підтримки. Це буде однією з дій, яка чітко продемонструє, в якому напрямку Україна хоче розвиватися. У разі прийняття адекватного закону про держзакупівлі ми будемо готові підтримати реформування системи держзакупівель і в рамках DPL.

— Чи оцінював Світовий банк втрати державного бюджету України через проблеми в системі держзакупівель?

М.Р. — Таке оцінювання є досить непростим завданням. За даними українських джерел, йшлося про значні суми, які необхідно було платити Тендерній палаті за послуги, які зазвичай надаються безплатно.

Відповідно до статистичних даних, торік обсяг контрактів у системі держзакупівель України становив близько 120 млрд. гривень. Це понад 20% ВВП країни. Така величезна сума пояснюється тим, що всі державні підприємства також підпадали під режим закону про держзакупівлі. Ми також знаємо, що втрати через неконкурентні закупівлі цілком можуть сягати 20% від вартості закупівлі.

Хотів би наголосити, що прийняття нового закону не приведе відразу до високої конкуренції. Переваги конкурентної системи держзакупівель стануть очевидними через якийсь час. Після того як система запрацює на практиці, замовники накопичать досвід, а учасники звикнуть до неї. Адже характеристики будь-якої системи закупівель позначаються на ціні пропозицій учасників. Якщо вони відчувають, що система несправедлива, то їхні цінові пропозиції будуть вищими — на відміну від ситуації з прозорою та ефективною системою.

З іншого боку, справді висококонкурентні державні закупівлі забезпечують значну економію бюджетних коштів. До кількох відсотків ВВП.

— Які наслідки для держзакупівель матиме вступ України до СОТ? Якими є зобов’язання України в цій сфері та можливі вигоди для українського бізнесу і держави?

М.Р. — Україна взяла на себе зобов’язання приєднатися до Угоди СОТ «Про державні закупівлі». Ці зобов’язання передбачають, що на першому етапі Україна отримує статус країни-спостерігача, а також починає переговори про повне приєднання через рік шляхом внесення пропозиції. Щоб внести пропозицію, яка заслуговує на увагу, Україні, мабуть, знадобиться впроваджений у практику закон про держзакупівлі, який відповідає стандартам Угоди СОТ «Про державні закупівлі».

Після приєднання постачальники України зможуть скористатися перевагами правил угоди в тих країнах, які вже до неї приєдналися. І навпаки. Держава також зможе скористатися вигодами цього режиму, а саме: за наявності конкуренції ціни на товари та послуги, як правило, нижчі.

Це гарні новини і для платників податків, про що я казав на початку. Вони одержать більше послуг від держави в обмін на сплачені податки — точнісінько так само, як споживачі в приватному секторі одержують товари кращої якості або за нижчою ціною при ліберальному торговельному режимі.

— Українські чиновники регулярно декларують як свою стратегічну мету інтеграцію з ЄС, створення зони вільної торгівлі. Як позначиться створення такої зони на сфері держзакупівель країни?

М.Р. — Світовий банк не є учасником переговорів між Україною і ЄС про створення такої зони. Однак я вважаю, що поява такої зони позначиться і на системі держзакупівель.

Урядовці України розглядають створення зони вільної торгівлі як крок назустріч європейській інтеграції. Зі свого боку, ЄС заявляє про бажання укласти «глибоку» угоду про вільну торгівлю, тобто таку, що виходить за межі звичайної лібералізації торгівлі товарами та послугами. А це означає, серед іншого, гармонізацію регуляторного режиму і впровадження системи держзакупівель, сумісної з тією, яка працює на спільному європейському ринку.

Отже, на мій погляд, існує висока ймовірність того, що державні закупівлі стануть частиною угоди про вільну торгівлю між Україною та ЄС.

— Світовий банк направив до Кабінету міністрів свої коментарі щодо законопроекту про держзакупівлі, який пройшов перше читання у ВР. У чому, по-вашому, його позитив?

М.Р. — Позитивним аспектом законопроекту є відмова від «приватизації» державних закупівель, як це було впродовж останніх років. Проект також передбачає створення інституційних меж, які можуть бути використані надалі для розвитку потенціалу органів, що здійснюють закупівлі. Дух законодавчих пропозицій відповідає законодавству 2000 року. Цей напрямок розвитку ми підтримуємо.

— Які норми законопроекту потребують удосконалення, відповідно до коментарів, поданих вами уряду України?

М.Р. — По-перше, необхідно передбачити незалежний механізм розгляду скарг учасників торгів. Законопроект передбачає, що координацією держзакупівель, а також розглядом скарг займатиметься уповноважений орган виконавчої влади. Проте якщо в учасників торгів є скарги на дії замовників, їхнім розглядом не повинен займатися той самий орган влади, що координує здійснення закупівель замовниками.

Г.В. — Це було одним із основних предметів критики з боку банку до 2004 року. Тоді уповноважений орган теж займався розглядом скарг. Хоча вся система держзакупівель, запропонована в законопроекті, явно краща за ту, що склалася після 2004-го.

— Яким може бути цей незалежний орган із розгляду скарг? Сьогодні, наприклад, при міністерстві існує рада, до якої входять і народні депутати. До речі, деякі парламентарії пропонували взагалі відмовитися від розгляду скарг органами влади — тільки через суд…

Г.В. — Якщо ви передасте розгляд скарг судам, це надовго затягне весь процес. Перед тим, як йти до суду, в учасників має бути незалежний механізм їхнього розгляду. Бажано, щоб такий незалежний орган (чи комісію) очолювали юристи, які спеціалізуються в сфері держзакупівель.

М.Р. — Я не бачу особливих проблем у тому, що таку комісію призначатиме виконавча влада. Однак до неї не можуть входити ті держслужбовці, які також займаються координацією і контролем державних закупівель у межах уповноваженого органу. Зовсім не обов’язково, щоб така комісія була поза системою виконавчої влади, але вона має включати незалежну експертизу. Крім того, до неї мають входити не тільки держслужбовці.

Г.В. — Йдеться про незалежну фахову експертизу. За всієї поваги до народних депутатів, вони не мають входити до цієї комісії, оскільки не є професіоналами в цій сфері.

М.Р. — Повертаючись до недоліків законопроекту, слід згадати надто велику кількість винятків із режиму дії закону. Звичайно, є закупівлі, до яких цей режим зазвичай не застосовується. Це оборонні закупівлі, закупівлі окремих природних монополій. Однак слід уникати ситуації, коли мало не кожна група інтересів вставляє в закон «свої» винятки.

Третя група рекомендацій стосується того, що деякі з процедур закупівель, запропонованих у законопроекті, є дещо незвичними. Йдеться про редукціон, або зворотній аукціон, коли учасники торгів знижують ціну. Ця процедура зазвичай застосовується за певних умов, які в Україні відсутні. Як правило, такий аукціон проводять на спеціальному електронному майданчику, коли учасники не знають одне одного.

Г.В. — До речі, законопроект уже містить процедуру відкритих торгів, що також передбачає зниження ціни.

М.Р. — Крім того, слід чітко визначити умови, які дозволяють здійснювати закупівлі в одного учасника. У законопроекті вони надто розмиті. Іноді процедура закупівлі в одного учасника є виправданою, проте закон має встановлювати чіткі межі її застосування та уникати широкого тлумачення.

Особливу увагу я хотів би привернути до такого пункту. Важливо, щоб закон чітко вказував, що тільки уповноважений орган надає стандартну тендерну документацію. Нині в Україні існують приватні патенти на такі документи, що суперечить міжнародній практиці. Такі документи належать до категорії «суспільного блага» (public goods).

До речі, чимало з них були надані безплатно Світовим банком. Безсумнівно, вони не можуть бути об’єктами права на інтелектуальну власність. Якщо закон не міститиме такої норми, то дуже скоро учасникам і замовникам торгів укажуть на ці патенти і попросять заплатити за їхнє використання. Причому плату одержуватимуть люди, які не надають суспільних послуг, а просто збирають ренту.

Саме з цієї причини ми рекомендуємо, щоб законодавство чітко встановлювало: тендерна документація держзакупівель належить до «суспільних благ» і безплатно надається замовниками, а не приватними особами.

— Одна з «гарячих» проблем стосується громадського контролю над дер­жавними закупівлями. На вашу думку, яким має бути цей контроль?

Г.В. — Це має бути своєрідний «сторожовий пес» суспільства, і банк підтримує таку ідею. Саме «сторожовий пес», а не механізм втручання в проведення держзакупівель. Наприклад, у законопроекті є норма про право журналістів бути присутніми під час відкриття тендерних пропозицій. Ця одна з форм громадського контролю. Це можуть бути громадські організації, але без права втручатися. Вся проблема з Тендерною палатою полягає в тому, що вона зрештою перетворилася на контролюючий орган на кшталт органу влади. А це суперечить суті громадського контролю.

— В Україні у сфері держзакупівель із року в рік дискутують три теми. Перша стосується підтримки національного виробника, ще дві — створення сприятливих умов на державних тендерах для організацій інвалідів, а також малого та середнього бізнесу. На відміну від попередніх років, ці теми менш помітні в законопроекті, але попереду ще друге читання… Як саме ці питання вирішуються в міжнародній практиці? Наприклад, українські підприємці часто посилаються на досвід Росії, де малому бізнесу надають пільги і він одержує приблизно 10% контрактів на державних конкурсах… Якою є позиція експертів Світового банку?

М.Р. — Цю проблему точно не слід розв’язувати шляхом виділення квот. Міжнародна практика допускає певні цінові преференції національним учасникам. Угода СОТ «Про державні закупівлі» дозволяє це робити, зокрема членам СОТ зі статусом країни, що розвивається, і хоча Україна не має такого статусу... Іншими словами, це допускається.

Проте я сумніваюся, що інтеграція в ринок ЄС залишить такі можливості в сфері держзакупівель. Така вже природа спільного ринку.

Г.В. — Саме з цієї причини преференції для національного виробника і зникли з нинішнього законопроекту. Світовий банк допускає наявність преференцій для місцевого виробника. У попередньому законі про держзакупівлі контроль над використанням національних преференцій не був достатньо чітким. У випадку з нинішнім законопроектом, наскільки я розумію, бажання відповідати нормам ЄС привело до зникнення цих норм.

Що ж до малих та середніх підприємств, то міжнародний досвід передбачає підтримку преференцій, але не через запровадження квот, а іншими методами, наприклад, шляхом спрощення кваліфікаційних вимог до учасників.

М.Р. — Тут слід наголосити на важливості так званих культурних змін. Якщо в минулому в цьому регіоні дер­жава хотіла щось стимулювати, вона надавала преференції певному виробникові. Тобто створювала для нього захищений ринок збуту. Наприклад, країни Ради економічної взаємодопомоги купували одна в одної товари та послуги, хоча їхня якість була низькою.

У сучасній системі стимулювання відбувається не шляхом запровадження обов’язкової купівлі, а завдяки створенню сприятливих умов. Малий та середній бізнес — хороший приклад такого підходу. Міжнародний досвід свідчить, що ви можете створити дива для малого бізнесу завдяки спрощенню реєстраційних і ліцензійних вимог, зниженню бар’єрів у технічних стандартах, нормальній роботі податкової служби. Можна чудово обходитися без спеціальних преференцій.

Питання про підтримку підприємств, які мають важливе соціальне значення, більш складне. Однак навіть тут я обстоював би необхідність впровадження таких інструментів, як субсидування заробітної плати працівників-інвалідів.

— За вашими оцінками, які пріоритетні завдання треба вирішити уповноваженому органу в сфері держзакупівель, щоб «перезапустити» систему?

Г.В. — Йдеться про два завдання. Перше стосується необхідного пакета нормативних актів, розроблених на підтримку нового законодавства. Друге — підготовка та перепідготовка держслужбовців, відповідальних за здійснення дер­жавних закупівель. І, звичайно, уповноважений орган повинен мати достатні бюджетні ресурси для виконання цих завдань.

— У разі одержання обгрунтованих пропозицій від уряду України — чи готовий Світовий банк сприяти розвитку системи державних закупівель?

М.Р. — Ми регулярно надаємо уряду наші коментарі та рекомендації в сфері законодавства. Нині їх уже вкотре надіслано уряду та парламентським фракціям. Розраховуємо, що зміни, які ми рекомендуємо, візьмуть до уваги перед другим читанням.

Наступний необхідний крок — розвиток потенціалу та можливостей органів влади України у сфері держзакупівель. Ми, безумовно, розглядатимемо способи підтримки цих зусиль. Для цього в банку є різноманітні інструменти: гранти інституціонального розвитку, співробітництво з донорами... Проте на сьогодні в Україні відсутня інституційна система державних закупівель, у межах якої ми могли б працювати.

Ми звертаємо особливу увагу на законодавство не через те, що це — кінець шляху. Навпаки, це початок. Без цього початку будь-яка допомога буде марним витрачанням ресурсів. Україна має прийняти рішення на законодавчому рівні — чи хоче вона просуватися в бік кращого міжнародного досвіду.

Наше послання до українських платників податків і виборців просте. Таке просування не означає збільшення кількості грошей у вашій кишені завдяки соціальним виплатам чи високим зарплатам. Однак ці гроші з’являться завдяки нижчим податкам, що будуть потрібні для надання державою якісних послуг. Ви не побачите цих грошей сьогодні, але ви їх одержите через п’ять років, якщо парламент ухвалить необхідне рішення.

— Як і з багатьох інших проблем в Україні, ключове питання упирається в політичну волю уряду…

М.Р. — Не тільки уряду. Ми маємо визнати, що коли уряд розпочав процес реформування держзакупівель, то його потрібно публічно підтримувати. І тоді парламентаріям буде легше сказати: гаразд, ми підемо цим шляхом...